Toekomstperspectief dienstverlening


Verkenning van het werkgebied


De term 'dienstverlening' wordt voor bijzonder veel uiteenlopende situaties gebruikt. Ook in de publieke sector. Wie zich wil verdiepen in de toekomst van dienstverlening moet daarom verduidelijken wat dat inhoudt. Dienstverlening, is dat gratis koffie in de hal van het stadhuis voor mensen die wachten bij de balie? Een overheidswebsite met het laatste nieuws en met veel elektronische transactiemogelijkheden? Een briefje van de gemeente met de aankondiging dat de straat wordt opengebroken? Een informatiebijeenkomst over de locatie van jongerenhangplekken in een woonwijk? Een inspraakavond over de besteding van het wijkbudget? Een acceptgiro van het justitieel incasso-bureau? Het YouTube kanaal van het Openbaar Ministerie? Een jurisprudentiedatabase voor handhavingjuristen? De invoering van een parlementaire 'woensdag gehaktdag' met verantwoording over het bestede overheidsgeld? Pogingen van het parlement om kiezers meer te betrekken bij (invloed te geven op) besluitvorming over kwesties van nationaal belang?

Ergens in deze opsomming zult u als lezer zijn afgehaakt. Dat de paspoortverstrekking van de afdeling Burgerzaken van een gemeente tot dienstverlening behoort, is voor niemand een vraag. Als het gaat om inspraak over een bestemmingsplan wordt het beeld al iets meer diffuus. Althans, zolang het gaat om de gemeentelijke afdeling Ruimtelijke Ordening, want betrokkenheid van de provincie valt doorgaans buiten de associaties met dienstverlening. Voor waterschappen is dat niet anders. Daarnaast worden sanctionerende contacten vaak niet als dienstverlening ervaren - hoe geduldig de bekeurende agent de overtreding ook uitlegt.

Een redelijk gangbare praktijkopvatting blijkt dat contacten tussen vooral de lokale overheid en de individuele burger worden gezien als dienstverlening en dat contacten met collectiviteiten veel minder als dienstverlening worden bestempeld. Contacten tussen burgers en provinciale en rijksoverheid worden veel minder vaak dienstverlening genoemd. Onderlinge contacten tussen overheidsdiensten vallen vaak buiten de - impliciete - definities.
In termen van de trias politica leeft aandacht voor dienstverlening vooral in de uitvoerende macht, nauwelijks in de rechterlijke of de wetgevende macht. Binnen de uitvoerende macht leeft het begrip het meest in de activiteiten van de lokale overheden en dan vooral in het individuele klantcontact. De invulling daarvan is meestal beperkt tot de uitvoerende fase van de beleidscyslus: andere fasen zoals beleids- en besluitvorming, handhaving en evaluatie/verantwoording worden vaak niet als dienstverlening gezien.

Dienstverleningsrelaties

Wij willen deze historisch gegroeide begripsbepaling niet meteen als gegeven aanvaarden. We willen de vraag ook vanuit een geheel andere hoek benaderen. Dienstverlening zien wij als hèt terrein bij uitstek om van buiten naar binnen te redeneren: van de klant naar de organisatie, van prestaties naar diensten. Deze redeneerwijze is in 2005 op gemeentelijk niveau concreet toegepast in de prestatiemonitor "de staat van de gemeente", een systeem van indicatoren ontwikkeld door de Vereniging van Gemeentesecretarissen. De monitor maakt onderscheid in zes burgerrollen, verschillende relaties tussen klant en de gemeente: de burger als kiezer, klant, partner, onderdaan, wijkbewoner en belastingbetaler.

Dit palet van rollen is opgesteld vanuit gemeentelijke optiek maar biedt ondanks die inperking een frisse 'outside-in' blik op mogelijke dienstverleningsterreinen van de overheid als geheel. Wij hebben ons door de monitor laten inspireren bij het opstellen van een zo eenvoudig mogelijk doelgroepenpalet voor de overheid in het algemeen. Als het gaat om dienstverlening onderscheiden wij de volgende soorten klantrelaties, oftewel doelgroepen waarvoor de overheid diensten verleent en dus iets te presteren heeft.

De kiezer
De kiezer is eigenlijk aandeelhouder van de BV Nederland, de burger die politiek wordt gerepresenteerd en die een bepaalde kwaliteit van politiek en bestuur mag verwachten. Wordt er naar de burger geluisterd en wordt passend verantwoording afgelegd?
Belangrijk is dat de overheid goed luistert, een duidelijke visie op de toekomst heeft, informeert, waarmaakt wat ze belooft, verantwoordt.

De belastingbetaler
Nadat de kiezer heeft bepaald wat de opdracht aan de overheid is, treedt de belastingbetaler op als de financier van de BV Nederland. Deze wenst een hoog rendement en zal dus verlangen dat er niet meer belastinggeld wordt geheven dan strikt nodig en dat het heffen en innen zo min mogelijk kost. De overheid moet efficiënt en effectief werken en de burger niet op kosten jagen. Overheidsorganisaties moeten op orde zijn want vanuit het perspectief van de BV Nederland is overheid hetzelfde als overhead. Goed beschouwd zou de belastingbetaler zelfs inzicht mogen verwachten in hetgeen is gedaan met de van hem geïnde bijdragen. Niet als algemeen overzicht voor het parlement, maar ook op individueel niveau: "u heeft dit bedrag betaald en wij hebben daar het volgende mee gedaan". Ook al kan de overheid zo'n inzicht niet geven, er moet minimaal worden gezorgd dat de lasten globaal in verhouding staan tot de geleverde beleidsprestaties, dat de inning soepel en efficiënt verloopt, en dat de overheid haar zaken (financieel) goed voor elkaar heeft.

De ketenpartner
Als de overheid aan de slag gaat met het mandaat van de kiezer en het geld van de belastingbetaler, komt zij vooral ketenpartners tegen. Dit is het geval waar de overheid diensten niet solitair levert maar optreedt als één van de spelers in een keten - vaak tevens de speler die de regie voert over de keten als geheel. Het bedrijf dat het openbaar vervoer verzorgt in een bepaalde regio, de woningcorporatie die investeert in een prachtwijk, het energiebedrijf, de zorgverzekeraar die een groep verzekerden bedient, de onderwijsinstelling en de leverancier van zorg en medische hulp. Zo'n ketenpartner wil serieus genomen worden in beleidsontwikkeling en wenst te worden behandeld als gerespecteerd zakenpartner in een relatie met de overheid. Ontwikkelt de overheid haar beleid interactief, samen met betrokkenen? Is de overheid een goede regisseur / opdrachtgever van uitvoeringsorganisaties en een betrouwbare ketenpartner? Belangrijk is dat de overheid zorgt voor gezamenlijk gemaakte, evenwichtige keuzes, veelal ook voor goed opdrachtgeverschap, en een passende rol speelt in de uitvoeringsketen die uit de gemaakte keuzes voortvloeit.

De afnemer
In een beperkt aantal gevallen levert de overheid zelf diensten rechtstreeks aan afnemers. De levering van betrouwbare identiteits-bewijzen (paspoort, rijbewijs), beschikkingen (vergunning) en betalings-beslissingen (subsidie, uitkering) zijn daar voorbeelden van. De burger of het bedrijf aan de balie of het digitale loket heeft als klant recht op een behoorlijke kwaliteit van individuele diensten. Hoe word je bediend als je je bij de overheid meldt? Bij het marketen, informeren, bedienen en evalueren moet de overheid goed toegankelijk zijn; in elk aspect van marketing dus prijs, plaats, promotie, personeel, product. Een redelijke prijs, goede geografische spreiding, duidelijke en passende informatie, vakkundige medewerkers, duidelijke en vraaggebaseerde producten.

De onderdaan
Niet altijd is de klant in kwestie blij met de geleverde overheidsdiensten. Een bijzondere variant van de twee bovenstaande klantrelatietypen bestaat uit handhavingscontact, waarin beleidsdoelen worden gediend door sancties of beperkingen op te leggen doorgaans tegen de wil van de 'klant'. Doelen zoals veiligheid, openbare orde, tegengaan van fraude kunnen niet worden gesteld zonder het stellen en handhaven van regels, al dan niet op basis van vergunningen en andere beschikkingen.
In deze rol moet de overheid zorgen dat er op terughoudende wijze duidelijke en begrijpelijke regels zijn opgesteld zonder tegenstrijdig-heden, consequent en zo comfortabel mogelijk gehandhaafd.

Dienstverlening anno 2008

Hoe goed gaat het in dat werkveld met publieke dienstverlening? Het antwoord op deze vraag is niet gemakkelijk te geven omdat het oordeel van de klant altijd relatief is: een klant die slechter wordt bediend (minder snel of gemakkelijk) dan bij een andere dienstverlener is ontevreden, ook al is de snelheid en het gemak aanzienlijk toegenomen in de afgelopen jaren. Klanten, aandeelhouders, ketenpartners bevinden zich in een soort wedloop van dienstverlening waarin de verbeteringen van de ene organisatie (branche) al snel de norm worden voor de andere organisatie of branche. Wat dit jaar voldoet wordt volgend jaar onvoldoende gevonden. Ter oriëntatie richten we de blik daarom kort op de commerciële dienstverlening die voor de publieke sector nogal eens fungeert als voorloper (normsteller).

Private dienstverlening
Het afgelopen decennium hebben vooral bankinstellingen hun frontoffices drastisch gewijzigd doordat veel persoonlijk contact en baliewerk is vervangen door 'self service' van de klant. Voordeel: een honderdvoudige reductie van de kosten per transactie en een sterk vergrote service voor de klant: langere openingstijden, plaatsonafhan-kelijkheid, meer transparantie en meer mogelijkheden om afhandeling van transacties zelf te bepalen. Gewoon vanuit huis en/of de werkplek de zaken regelen op momenten die je zelf kiest. Voor reguliere transacties is een bezoek aan de bank niet meer nodig. Telebankieren is weliswaar mede ontstaan uit oogpunt van kostenbesparing cq winstmaximalisatie, inmiddels is de gemiddelde klant van de bank geheel gewend geraakt aan de beschikbaarheid van een individueel realtime overzicht van de zaakgegevens.

Deze ontwikkeling had een directe relatie met schaalgrootte. Fusies zijn niet van de lucht geweest. Voor het kostenaspect, het verbeteren van winstmarges en hiermee het verbeteren van de gezondheid zijn commerciële dienstverlenende organisaties al decennia bezig met een mix van schaalvergroting/globalisering en innovatie door nieuwe technologie. Personeels-, IT- en huisvestingskosten wijzigden drastisch. Het zware accent op ICT betekende ook dat werkprocessen verdergaand gestandaardiseerd moesten worden. Omdat dit niet alleen de frontoffice werkprocessen raakt maar ook de backoffice processen, betekende dit grote organisatieveranderingen voor de hele sector. Er ontstonden nieuwe specialisaties, zoals de outsourcing van het beheer van de informatie-systemen naar gespecialiseerde bedrijven. Voor een branche die altijd als stabiel en zelfs behouden is ervaren, is dit soort veranderingen ingrijpend te noemen.

Wat voor de meeste klanten efficiënt en prettig is, bleek negatief uit te werken voor enkele klantgroepen zoals de oudste ouderen. De mensen die nauwelijks kennis hebben van internet, laat staan van internetbankieren, zijn daardoor aangewezen op bezoek aan het plaatselijke bankfiliaal. Ook klanten die wel graag internetbankieren maar daarnaast een adviesvraag hebben, bleken te worden gehinderd in het klantcontact. Voor de klant vervelend, voor de bank een gemiste kans. Door de verregaande standaardisatie en drang om nog efficiënter te gaan werken (kostenreductie, dus een interne doelstelling), kwamen bepaalde klantwensen in het gedrang. Zowel dienstverleners als klanten die daarmee te maken kregen hebben dit als een negatief effect ervaren. De innovatie betekende een bezuiniging op direct persoonlijk contact.
Inmiddels wordt dit in rap tempo bijgesteld. Banken hebben de stap gezet om opnieuw contactpunten te gaan openen. Dat is geen stap terug in de tijd: waar de klant vroeger ook voor eenvoudige handelingen naar het filiaal moest, worden de standaardhandelingen via internet afgehandeld en vervullen de nieuwe contactpunten vooral een functie voor de meer complexe handelingen en adviesvragen.

Publieke dienstverlening
De vergelijking tussen de financiële private sector en de publieke sector gaat natuurlijk slechts gedeeltelijk op. De afgelopen decennia is veel geschreven over de notie dat overheidsorganisaties net als 'het bedrijfsleven' zouden moeten gaan functioneren. Er moest bedrijfs-matiger worden gewerkt en van de bedrijfsvoering van het bedrijfsleven kon veel worden geleerd. Uiteraard is het bedrijfsleven in veel opzichten een leerzame ervaringswereld voor de overheid, maar alleen indien goed rekenschap wordt gegeven van de verschillen in bestaansrecht en karakter tussen het bedrijfsleven en de overheid.

Dit verschil is veelvuldig beschreven, wij willen daar geen exposé aan toevoegen. Wij volstaan met de eenvoudige constatering dat het bedrijfsleven vooral gericht is op continuïteit en groei van het bedrijf door op een concurrerende manier producten en diensten aan te bieden waar vraag naar is. Een vraaggerichte en efficiënte bedrijfsvoering is daarvan afgeleid: het is nodig om ervoor te zorgen dat de winstmarges goed zijn en de marktpositie (ofwel: het primaire bestaansrecht) wordt versterkt en onderstreept. Als nieuwe markten winstgevend lijken is het weliswaar moeilijk, maar niet verboden om daar in te stappen. Om op de toekomstige vraag naar diensten te kunnen anticiperen en om deze te kunnen beïnvloeden wordt gerichte energie gestoken in marketing, research and development. Levenscycli van producten en diensten zijn hierbij van groot belang. Concurrentie speelt hierbij een relevante rol.
De overheid echter kent het politiek primaat. Hoewel producten en diensten van overheidsorganisaties primair het algemeen belang moeten dienen van burgers, bedrijven en instellingen, wordt dit niet altijd als zodanig door deze doelgroepen ervaren. Doorgaans worden er monopolieproducten geleverd zoals paspoorten, vergunningen, uitkeringen, geboortebewijzen of huwelijksvoltrekkingen. Marketing wordt binnen de overheid nog te weinig als strategische functies gezien en is derhalve nauwelijks of niet aanwezig.

Innovaties
Hoewel het branchekarakter dus intrinsieke beperkingen met zich meebrengt, heeft de publieke dienstverlening in Nederland een grote hoeveelheid verbeteringen laten zien, in veel verschillende maatschap-pelijke sectoren.
Een sterk voorbeeld is de belastingdienst. Terwijl velen zich nog de tijd kunnen herinneren dat aangiften per post werden ingediend en een jaar behandeltijd vergden, zijn we er inmiddels aan gewend dat de aangifte gewoon via internet wordt gedaan en dat de aanslag enkele weken later op de mat valt. We vinden het al zo gewoon dat we automatiserings-perikelen al snel een schande noemen. Inmiddels is de belastingdienst al bezig met de volgende ronde van innovaties: het opschroeven van de vooringevulde informatie op aanslagen zodanig dat de stap van de voorlopige aanslag straks niet meer nodig is: aanslagen kunnen meteen definitief worden.
We hebben geen uitgebreide inventarisatiestudie uitgevoerd maar stellen desondanks vast dat de publieke sector over een grote breedte hard werkt aan het verbeteren van dienstverlening door de inzet van nieuwe technologie. In de sector van werk en inkomen wordt al zo'n tien jaar gewerkt aan ketendigitalisering. Dankzij een klantregistratiesysteem kunnen de meeste apotheken hun klanten inmiddels waarschuwen voor onverenigbare medicijnen. Ook aan de zijde van artsen wordt hard gewerkt aan digitalisering en ketenopenstelling van medische dossiers. De integrale ketenverrekening van medische handelingen heeft weliswaar te kampen met gevoelige tegenslagen, maar het bestaan van die tegenslagen is tevens een indicatie dat er al jaren hard aan is gewerkt. Geografische informatie wordt in hoog tempo door gemeenten gedigitaliseerd, waardoor het steeds vaker en steeds beter mogelijk wordt om bestemmingsplanvoorschriften voor een bepaalde locatie via internet te raadplegen. Alhoewel de OV-chipkaart niet rijp is door de gebleken beveiligingsrisico's, geeft het wel aan dat de overheid al een tijdlang investeert om de administratie van vervoer verregaand te moderniseren. Verkeersinformatie wordt gestaag fijnmaziger en meer realtime, deels omdat het dat als mobiliteitsbeïnvloedend instrument, deels omdat het voorziet in informatiebehoefte door reizigers.
Waar het gaat om dienstverlening bij besluitvorming en participatie worden verbeteringen steevast belemmerd door hoge identificatie-eisen. Onlangs werd om deze reden zelfs het rode potlood tijdelijk geherintroduceerd. Waar het gaat om handhaving springt vooral de automatisering van gemakkelijk meetbare overtredingen zoals snelheidsboetes in het oog. In de rechtsgang is de ontwikkeling in dienstverlening nog niet zo duidelijk merkbaar.

Als wij de actuele aandacht voor dienstverlening bezien tegen de achtergrond van het doelgroepenpalet dat wij in de vorige paragraaf beschreven, stellen wij vast dat de aandacht zich vooral richt op de klant, de belastingbetaler (de inning, niet de verantwoording) en de ketenpartner (waarbij we merken dat ketenautomatisering uitzonderlijk complex en riskant is). Minder belicht gebied is vooral de dienstverlening aan de kiezer en de onderdaan.

Beleid

Deze verbeteringen vinden niet geheel zonder kader plaats. De rijksoverheid stimuleert de verbetering van publieke dienstverlening al jaren door impulsen te geven bij de ontwikkeling en toepassingen van ICT. Financiële bijdragen ter ondersteuning van lokale initiatieven en landelijke pilots zijn hiervan uitingsvormen. Met het verschijnen van het rapport "Publieke dienstverlening, professionele gemeenten Visie 2015" van de Commissie Gemeentelijke Dienstverlening/ Commissie Jorritsma in juni 2005, is voor het eerst een serieuze poging gewaagd om voor de lokale overheid een eenduidig doel aan te geven dat ook aansluit op initiatieven van de rijksoverheid. Het Kabinet heeft dit rapport onder-schreven en de VNG heeft het omarmd.

In december 2005 heeft de Vereniging van Directeuren van Publieksdiensten (VDP) de handschoen opgepakt door een werkgroep in te stellen. Deze heeft op basis van het rapport van de Commissie Jorritsma, de visie en missie van het Klant Contact Center (KCC) verder uitgewerkt, een SWOT analyse uitgevoerd en vervolgens voorgesteld om een algemeen groeimodel voor alle gemeenten te ontwikkelen zodat een brede, gemeenschappelijke beweging in de richting van 2015 kan worden ingezet. In plaats van lokale initiatieven (die soms meer concurrentie dan samenwerking in de hand werkt) lokaal te houden, wordt zo onderlinge samenwerking gestimuleerd vanuit een gemeenschappelijk referentie-kader. In januari 2007 is het ontwikkelmodel in een publicatie met de naam "Gemeente heeft Antwoord©" verspreid naar alle gemeenten. In september 2008 komt een volgende, meer op implementatie gerichte handreiking uit.

Met dit - op zichzelf uitstekende - initiatief is een begin gemaakt met samenwerking. Een lichte vorm, want het wordt aan elke overheids-organisatie overgelaten of men hier iets mee wil doen en zo ja wat. Financieren moet elke organisatie vrijwel geheel zelf doen.

Veel ontwikkelvragen vragen om een antwoord. Kijk naar de huidige manier waarop gemeenten dienstverlening inrichten: elke gemeente ontwikkelt een eigen website, formuleert een eigen architectuur en schaft een eigen klantinformatiesysteem aan - al dan niet participerend in een gezamenlijk aanbestedingsverband. En dat terwijl veel kerntaken van gemeenten, zeker als zij vergelijkbare omvang hebben, grote overeen-komsten vertonen. Is parallelle, zelfstandige ontwikkeling goed of juist niet? Veel gemeenten zijn bezig een callcenter in te richten, terwijl grote organisaties zoals het UWV al een professioneel callcenter hebben. Is het voor gemeenten verstandig om met het UWV samen te werken, of doet dat teveel afbreuk aan de verschillen in taken en producten? De kernministeries voeren hierop geen actieve regie maar blijven bij het adagium dat beslissingruimte zo laag mogelijk 'in het veld' moet blijven. Zo gebeurt het dat het rijk niet komt met een opgelegde, integraal gefinancierde telefonievoorziening voor gemeenten. Hoe verstandig is dat? Het is belangrijk om dit niet te beoordelen tegen louter de achtergrond van de huidige situatie, maar om dat te doen met een zo scherp mogelijk oog voor de toekomst. Dat roept de vraag op welke ontwikkelingen we mogen verwachten. En de vraag hoe we daar het best op kunnen reageren.